6 grudnia 2010 roku Program Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego przedstawił zasady tworzenia i prawidłowego wdrażania strategii antykorupcyjnych oraz przykłady rozwiązań, które mogą posłużyć do przygotowania takiej strategii dla Polski.

Dokument „Jak walczyć z korupcją? Zasady tworzenia i wdrażania strategii antykorupcyjnej dla Polski" łączy teorię z praktyką - jest efektem dziesięcioletniego doświadczenia, które zdobył Program Przeciw Korupcji. Opracowanie jest skierowane zarówno do rządu, jak i szerzej - do opinii publicznej, a intencją autorów jest zainicjowanie poważnej dyskusji na temat kształtu polityki antykorupcyjnej w Polsce.

Prezentacja materiału została podzielona na dwie części. W pierwszej, jego współautorzy, Grażyna Kopińska, Adam Sawicki i Anna Wojciechowska-Nowak, przedstawili jego główne założenia. W drugiej części dr Kaja Gadowska z Instytutu Socjologii Uniwersytetu Jagiellońskiego, Julia Pitera (Pełnomocnik Rządu do Spraw Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych), Elżbieta Witek (posłanka Prawa i Sprawiedliwości), Stanisława Prządka (posłanka Sojuszu Lewicy Demokratycznej) i Ludwik Dorn (poseł niezrzeszony) przedstawili swoje uwagi i komentarze do przygotowanego przez Program Przeciw Korupcji materiału oraz ogólnie, do tworzenia strategii antykorupcyjnych w Polsce. Spotkanie zakończyła dyskusja z udziałem gości z sali. Spotkanie prowadził Jacek Wojciechowicz.

Charakterystyka korupcji i diagnoza postępów w walce z korupcją w Polsce

W omawianiu strategii antykorupcyjnych należy zwrócić uwagę, że nie ma jednej, powszechnie obowiązującej definicji korupcji, zarówno w Polsce, jak i na świecie. Przyjęta przez Radę Europy Cywilnoprawna konwencja o korupcji określa ją, jako „żądanie, proponowanie, wręczanie lub przyjmowanie bezpośrednio lub pośrednio łapówki lub jakiejkolwiek innej nienależnej korzyści lub jej obietnicy, które wypacza prawidłowe wykonywanie jakiegokolwiek obowiązku lub zachowanie wymagane od osoby otrzymującej łapówkę, nienależną korzyść lub jej obietnicę". W polskim prawodawstwie pierwsza definicja korupcji pojawiła się dopiero w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 roku o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, która określa korupcję, jako „obiecywanie, proponowanie, wręczanie, żądanie, przyjmowanie przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek nienależnej korzyści majątkowej, osobistej lub innej, dla niej samej lub jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowanie propozycji lub obietnicy takich korzyści w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu funkcji publicznej lub w toku działalności gospodarczej". W opracowaniach politologicznych i socjologicznych pojawia się jednak wiele różnych definicji korupcji, a zjawiska w nich określane są zazwyczaj szersze, niż w definicjach prawnych.

Na potrzeby opracowania przygotowanego przez Program Przeciw Korupcji przyjęto, że „przez korupcję rozumie się wykorzystywanie posiadanej władzy publicznej, czy pozycji zawodowej do uzyskania korzyści prywatnych (osobistych lub grupowych). Inne zjawiska towarzyszące korupcji to m.in. nepotyzm, kumoterstwo, klientelizm, czy działanie w sytuacji konfliktu interesów".

Istotnym aspektem, na który zwrócili uwagę autorzy opracowania jest fakt, że choć nie ma danych pozwalających jasno określić, czy korupcja w ostatnich kilkunastu latach się w Polsce zmniejszyła, czy zwiększyła, są jednak podstawy do wskazania, że zmieniła swój charakter. Podczas tworzenia pierwszych strategii antykorupcyjnych w naszym kraju, jako głównie zagrożone korupcją wskazywano służbę celną, służbę zdrowia, policję drogową i administrację publiczną. W przeciągu ostatnich dziesięciu lat zarówno w społeczeństwie, jak i w prawodawstwie, pojawiły się zmiany, które spowodowały, że większość z wcześniejszych problemów udało się rozwiązać - między innymi wprowadzono szeroki obowiązek składania jawnych oświadczeń majątkowych przez osoby pełniące funkcje publiczne, zmieniono zasady finansowania polityki, oddzielono w urzędach urzędników podejmujących decyzję od interesantów, wprowadzono fotoradary i wprowadzono zakaz przyjmowania opłaty za mandat w gotówce. Zwiększył się również dostęp do prywatnej służby zdrowia. Warty zauważenia jest również fakt, że państwo całkiem dobrze sobie radzi z wykrywaniem przestępstw korupcyjnych w tych sferach.

Po przeanalizowaniu dokumentów i analiz przygotowywanych w ostatnich latach przez Naczelną Izbę Kontroli, Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz z analizy materiałów napływających do Programu Przeciw Korupcji, autorzy opracowania określili, że obecnie w Polsce najbardziej zagrożone korupcją są procesy związane z przyznawaniem zamówień publicznych, wydawaniem decyzji i zezwoleń oraz ze stanowieniem prawa.   

Główne założenia strategii antykorupcyjnej dla Polski

W Polsce brakuje jednak poważnej debaty nad problematyką zapobiegania korupcji - powiedziała Grażyna Kopińska na początku swojego wystąpienia. I choć od wielu lat problem korupcji jest uważany za jeden z najważniejszych, dotychczas podejmowano jedynie cząstkowe próby jego rozwiązania. W dalszym ciągu brakuje jednak szerszego spojrzenia w postaci długofalowej strategii antykorupcyjnej. Dokument przedstawiony przez Program Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego nie jest gotowym rozwiązaniem, autorzy słusznie uważają, że jest to zadanie rządu. Opracowanie proponuje natomiast model strategii antykorupcyjnej, przedstawia problemy, wskazuje, jak strategia antykorupcyjna powinna być tworzona i wdrażana w Polsce, a dla ilustracji w kilku dziedzinach (finansowanie polityki, administracja publiczna i proces stanowienia prawa) proponuje przykłady możliwych rozstrzygnięć.

Zdaniem autorów dokumentu strategia powinna być stworzona na okres 15-20 lat. Spowodowanie zmiany postawy obywatelskiej na taką, która uznaje, że normalność to brak korupcji; ukształtowanie w świadomości społecznej przekonania, że normalność to brak korupcji; zrównanie działań w trzech filarach: prewencji, represji i edukacji oraz znalezienie się Polski w pierwszej dziesiątce krajów Unii Europejskiej pod względem przejrzystości - to propozycja celów strategicznych. Wdrażaniem strategii powinna zająć się jedna, skoncentrowana tylko na tym zadaniu, instytucja publiczna, w każdej innej instytucji natomiast, powinny być komórki odpowiedzialna za wdrażanie strategii. Konieczna jest również stała, zarówno wewnętrzna, jak i zewnętrzna, ewaluacja implementacji strategii. Niezależną kontrolę powinny również sprawować media i organizacje pozarządowe. Nie należy również zapomnieć o adekwatnych środkach finansowych, które powinny być przeznaczone na wdrażanie strategii.    

Aby przygotować i skutecznie wdrożyć należy spełnić również szereg innych warunków, o których piszą w swoim opracowaniu autorzy. Najważniejsze jest oczywiście nastawienie na sukces. Opracowywane i wdrażane rozwiązania powinny leżeć w interesie wszystkich zainteresowanych wdrożeniem strategii - polityków, biznesmenów, urzędników i wszystkich obywateli. Po drugie należy dokonać analizy sytuacji i krytycznej oceny dotychczasowych działań. Proces tworzenia i wdrażania strategii powinien być partycypacyjny, konieczne jest stałe monitorowanie, konsultacja i zaangażowanie w rozwój i implementację strategii nie tylko polityków i urzędników, ale również szeregu liderów społecznych, instytucji społeczeństwa obywatelskiego, mediów i organizacji pozarządowych. Konieczne jest również wiarygodne i czynne wsparcie i zaangażowanie polityków na najwyższych szczeblach.

Jednym z najważniejszych czynników, od których zależy skuteczne wprowadzenie strategii jest oczywiście czas. Ważne jest określenie właściwych norm czasowych. Należy pamiętać, że strategia to więcej niż antykorupcyjny plan działań rządu, celów strategicznych takich, jak skuteczna zmiana postaw obywatelskich, czy faktyczna zmiana poziomu korupcji, nie da się osiągnąć w okresie jednej kadencji rządu.

W samym dokumencie powinny znaleźć się misja i cele strategiczne. Wokół każdego z celów strategicznych należy określić cele operacyjne, które powinny być realizowalne w okresie około 2 do 4 lat. W dokumencie powinny być wskazane sposoby osiągania celów - ustalone terminy, zadania, osoby i instytucje odpowiedzialne za wykonanie konkretnych zadań. Powinny być również wskazane konkretne wskaźniki i oceny osiągania celów. Powinna zostać określona instytucja odpowiedzialna za wdrażanie strategii oraz powołana niezależna instytucja odpowiedzialna za nadzorowanie i ocenę przebiegu całego procesu. Powinny być również wskazane źródła finansowanie konkretnych działań w ramach strategii.

W przygotowanej strategii powinny być również określone czynniki ryzyka. Autorzy opracowania, jako główne czynniki ryzyka we wdrażaniu strategii antykorupcyjnych dla Polski wskazują łamanie praw obywatelskich, czynnik kulturowy, tendencję do ideologizowania walki z korupcją, akcyjność działań oraz brak konsensusu politycznego.

Dziedziny życia publicznego szczególnie narażone na występowanie korupcji w Polsce

Wiele uwagi autorzy dokumentu poświęcają na charakterystykę dziedzin życia publicznego szczególnie narażonych na występowanie korupcji w Polsce, wskazują również problemy w każdej z dziedzin, które są konieczne do rozwiązanie podczas wdrażania strategii antykorupcyjnych w naszym kraju. Obszary omawiane w niniejszym opracowaniu to polityka, administracja publiczna, sądownictwo, organy ścinania, proces legislacyjny, gospodarka, ochrona zdrowia, sport, edukacja, media i trzeci sektor.

W kontekście zmian wprowadzanych w polskim prawodawstwie warto się bliżej przyjrzeć jednym z problemów omawianych szerzej w opracowaniu przygotowanych przez pracowników Programu Przeciw Korupcji, a mianowicie finansowaniu partii politycznych. W ostatnim czasie toczy się aktywna dyskusja na temat subwencji dla partii politycznych, czyli finansowaniu partii z budżetu państwa. Zmiany w sposobie finansowania partii politycznych zostały wprowadzone w 2001 roku - wprowadzono wtedy subwencje oraz zakaz wpłat od firm i ustanowienie limitu wpłat indywidualnych. System ten choć nie jest bez wad (między innymi zmniejszył zainteresowanie partii pozyskiwaniem nowych zwolenników, ograniczył demokrację wewnątrzpartyjną i zamknął system polityczny) ograniczył korupcję polityczną. Wymienione wady sprzyjają podejmowaniu dyskusji na temat finansowania partii politycznych, jednak zdaniem Programu Przeciw Korupcji odejście od subwencji spowodowałoby zwiększenie zagrożenia korupcyjnego. W opracowaniu znalazły się więc propozycje zmian w finansowaniu partii, które zmniejszyłyby wadliwość tego systemu, ograniczając jednocześnie korupcję polityczną. Podczas spotkania 6 grudnia 2010 roku, problem ten omówił szerzej Adam Sawicki.

Drugim, omówionym szerzej podczas konferencji problemem, który sprzyja występowaniu korupcji, jest proces legislacyjny. Anna Wojciechowska-Nowak zwróciła uwagę, że polskie prawo krytykowane jest za zbyt częste zmiany, niespójność i nieprzestrzeganie. Jako jeden z powodów takiego stanu wskazała brak przejrzystości i niepartycypacyjny system jego tworzenia. To oczywiste, że w trakcie tworzenia prawa obecne są działania lobbystyczne podejmowane przez różne grupy interesów, zresztą poznanie stanowisk środowisk zainteresowanych wprowadzaną zmianą jest konieczne do podjęcia decyzji. Ważne jest jednak, aby sam proces był jawny i transparentny, a wszyscy interesariusze byli traktowani w ten sam sposób. Skracanie procesu legislacyjnego, ograniczanie konsultacji i prowadzenie rozmów tylko z niektórymi zainteresowanymi prowadzi do zjawisk patologicznych.

Sposoby walki z korupcją oraz instytucje odpowiedzialne za jej prowadzenie

W polskim systemie istnieją wystarczające narzędzia służące do wykrywania i karania przejawów korupcji. W ostatnich latach znowelizowano kodeks karny, wprowadzając do niego nowe przestępstwa korupcyjne (korupcję wyborczą, korupcję w sporcie i biznesie), wprowadzono zasadę niekarania osób wręczających łapówkę (jeśli zawiadomią o tym organy ścigania), obowiązek ścigania przestępstw korupcyjnych mają policja (w której powołano specjalne wydziały do walki z korupcją), Centralne Biuro Śledcze, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne. CBA dysponuje bardzo szerokimi uprawnieniami oraz narzędziami, takimi jak podsłuchy, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, zakupu kontrolowanego, a nawet prowokacji policyjnej.

Należy jednak pamiętać, że walka z korupcją to nie tylko ściganie przejawów, ale również działania prewencyjne, takie jak promocja zapobiegania korupcji, edukacja, wprowadzanie kodeksów etycznych oraz (a zdaniem autorów opracowania przede wszystkim) wprowadzanie do zasad funkcjonowania i pragmatyki służbowej urzędów mechanizmów zabezpieczających przed korupcją oraz stworzenie systemu bezpiecznego informowania o nieprawidłowościach występujących w instytucjach publicznych.

Wśród instytucji, które odgrywają kluczową rolę w przeciwdziałaniu korupcji autorzy publikacji wymieniają Centralne Biuro Antykorupcyjne, Pełnomocnika Rządu ds. Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych, Rzecznika Praw Obywatelskich i Najwyższą Izbę Kontroli. Autorzy zwracają również uwagę na konieczność ochrony osób, które sygnalizują nieprawidłowości występujące w instytucjach publicznych, tzw. sygnalistów (ang. whistleblowers). Osoby te zgłaszają informacje o nieprawidłowościach działając w dobrej wierze i w interesie społecznym. W wielu krajach sygnalistów otacza się opieką, powstają instytucje, które bronią ich praw i ich ochraniają. Nie wprowadzono niestety jeszcze takich rozwiązań w Polsce.

W dokumencie przestawionym przez Program Przeciw Korupcji pojawia się informacja o konieczności utworzenia specjalnej jednostki zajmującej się wdrażaniem strategii antykorupcyjnej. Podczas konferencji przedstawiającej główne założenia dokumentu Grażyna Kopińska zwróciła uwagę, że choć uzasadniając powołanie CBA, powoływano się na ratyfikowaną przez Polskę, Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, de facto CBA nie ma z Konwencją nic wspólnego. Zapisy z art. 6 mówią o utworzeniu instytucji zajmującej się prewencją, zapisy z art. 36 zostały wdrożone poprzez powołanie w policji specjalnych wydziałów do walki z korupcją. Wśród zadań CBA jest głównie walka z przejawami korupcji, za pomocą kosztowych i niejednokrotnie dyskusyjnych środków, a jej zadania związane z prewencją są ograniczone - CBA jest przecież służbą specjalną.

Zdaniem autorów opracowania pojawia się więc pytanie o przyszłość CBA. Autorzy pokazują również dwie, najbardziej możliwe, drogi rozwoju. Pierwsza z nich to włączenie CBA w struktury Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, w celu skorelowania jego działań z policyjnymi wydziałami do walki w korupcją. Druga to faktyczne dodanie do obowiązków CBA prewencji i edukacji. Rozwiązanie to niesie za sobą jednak konieczność całkowitej zmiany struktury tej służby i zdaniem autorów opracowania jest rozwiązaniem czysto teoretycznym. Zdaniem Programu Przeciw Korupcji konieczne jest więc powołanie specjalnej instytucji, która zajmować się będzie prewencją oraz będzie odpowiedzialna za wdrażanie strategii antykorupcyjnej dla Polski. Zaś właściwym miejscem do rozpoczęcia prac nad taką strategią jest, zdaniem autorów, Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych.

Grażyna Kopińska wróciła również uwagę na fakt, że pomimo tego, że korupcja jest uznawana za jeden z najważniejszych problemów w Polsce, samo eliminowanie korupcji i wdrażanie strategii antykorupcyjnych uważane jest za zagadnienie niepriorytetowe. W przygotowanym przez rząd raporcie „Polska 2030 - Wyzwania rozwojowe" temat korupcji prawie nie istnieje - widoczny jest tylko w punktach dotyczących większej transparentności w rozdziale „Sprawne państwo". Korupcja cieszy się również słabnącym zainteresowaniem społecznym, walka z korupcją i nieprawidłowościami straciła nowatorski charakter, a z powodu kryzysu, między innymi finansowego, w branży medialnej nastąpił regres w dziennikarstwie śledczym.

Dyskusja społeczna

Jak wielokrotnie powtórzyli autorzy opracowania „Jak walczyć z korupcją? Zasady tworzenia i wdrażania strategii antykorupcyjnej dla Polski" prezentowany przez nich dokument ma być impulsem do wywołania szerokiej dyskusji w opinii publicznej. Obecni na konferencji przedstawiciele świata polityki, paneliści i panelistki - Kaja Gadowska, Julia Pitera, Elżbieta Witek, Stanisława Prządka i Ludwik Dorn - oraz goście z sali - Adam Rapacki, podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji i Alina Hussein z Najwyższej Izby Kontroli - podziękowali pracownikom Programu Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego za przygotowanie rzetelnego dokumentu i ważny głos w dyskusji społecznej poświęconej działaniom antykorupcyjnym. Miejmy tylko nadzieję, że dyskusja ta rzeczywiście się rozpocznie. Może dobrą do tego okazją jest obchodzony 9 grudnia Międzynarodowy dzień walki z korupcją? 

Zachęcamy do zapoznania się z opracowaniem „Jak walczyć z korupcją? Zasady tworzenia i wdrażania strategii antykorupcyjnej dla Polski". Na stronie internetowej Fundacji Batorego dostępny jest również pełny zapis dźwiękowy z konferencji.