W tekście „Ideologia III sektora” zamieszczonym w Asocjacjach 10/98 wskazywałem na dwa podstawowe podejścia do problemu umiejscowienia ruchu organizacji pozarządowych w systemie społeczno - politycznym III RP. Jednak nie jest tak, że to dychotomiczne widzenie jest wynikiem jedynie ideologicznych przekonań działaczy sektora. W nowoczesnych demokracjach organizacje pozarządowe pełnią dwie podstawowe funkcje:

• realizują w praktyce podstawowe zasady demokratyczne, wypełniają aktywnością pole między państwem a obywatelem;
• realizują cele społeczne, które nie są realizowane (lub też realizowane są w niewystarczającym stopniu) przez administrację publiczną i sektor prywatny.

Takie same funkcje spełniają, lub przynajmniej spełniać powinny, organizacje w młodych demokracjach.

DEMOKRACJA JAKO WARTOŚĆ
Uznanie organizacji pozarządowych za ważny element systemu demokratycznego opiera się na kilku zasadniczych funkcjach, które mogą spełniać w systemie społeczno - politycznym.

1. Artykułowanie i reprezentowanie interesów grupowych

Instytucjonalizacja pluralizmu postaw, poglądów czy interesów nie jest niebezpieczna dla demokracji i w ostatecznym rozrachunku umożliwia pokojowe rozwiązanie konfliktów społecznych. Z drugiej strony, umożliwia również integrację i tworzenie tożsamości grup mniejszościowych, a także obronę ich praw. W ten sposób zabezpiecza się społeczeństwo przed tyranią większości, wzmacniając głos jednostki.

2. Wyrażanie potrzeb społecznych i obrona wartości

Organizacje pozarządowe pełnią rolę bufora przemian. Dzięki dużej możliwości adaptacji do nowych warunków (możliwość niekonwencjonalnych działań, stosunkowo mała instytucjonalizacja itp.) oraz dzięki swojemu aksjologicznemu podejściu do problemów społecznych jako pierwsze je identyfikują i inicjują lub wręcz wymuszają zmiany społeczne. Jest to możliwe dzięki wypracowywaniu w mikroskali nowych sposobów rozwiązywania tych problemów, a także dzięki całej gamie działań na rzecz kształtowania opinii publicznej, edukacji politycznej i „uspołecznienia” obywateli.

3. Redystrybucja udziału we władz

Organizacje dzięki swej działalności mogą nie tylko kontrolować zarówno władzę, jak i (np. organizacje konsumenckie czy organizacje ekologiczne) biznes, ale także przejmują na siebie część zadań administracji. W coraz większym stopniu dopuszczane są również do procedur podejmowania decyzji w formie konsultacji czy poprzez demokrację bezpośrednią (referenda). Udział w organizacjach pozarządowych może być także swoistą ścieżką awansu społecznego i ekonomicznego.

4. Zakorzenienie

Działanie w organizacji pozarządowej ma również wymiar psychologiczny, ułatwiający odnalezienie się jednostki w zatomizowanym świecie, zdobycia poczucia własnej wartości. To poczucie zakorzenienia w społeczności jest ważnym elementem socjalizacji jednostki.

NIEDOBORY PAŃSTWA I RYNKU
Uznanie organizacji pozarządowych za ważny element systemu zaspokajania potrzeb społecznych oparte jest trzech funkcjach, które mogą one spełniać.

1. Produkcja tzw. „dóbr publicznych”

„Dobra publiczne” to produkty lub usługi, „które raz wytworzone, pozostają w posiadaniu wszystkich, niezależnie od tego, czy płacili za nie czy nie” (Salamon). Tak więc „dobrem publicznym” może być tak świeższe powietrze, jak i pomnik w środku miasta.

Zarówno administracja państwowa, jak i rynek mogą je dostarczać tylko w pewnym zakresie. „Instytucje rządowe bowiem dążą do dostarczania dóbr publicznych jedynie na poziomie satysfakcjonującym przeciętnego wyborcę. Natomiast gdy dobra publiczne dostarczane są wyłącznie przez rynek, ich podaż dostosowana jest do potrzeb zgłaszanych przez przeciętnego konsumenta” (Ilczuk). Jedynie organizacje niekomercyjne mogą wytwarzać dobra publiczne na poziomie satysfakcjonującym wybrane grupy obywateli.

2. Zmniejszenie kosztów usług społecznych

Rynkowa nieopłacalność pewnych usług społecznych i wysokie koszty ich realizacji w ramach administracji państwowej mogą zostać zminimalizowane z uwagi na samą istotę działalności organizacji pozarządowych. Po pierwsze, mamy do czynienia z zaangażowaniem społecznym osób udzielających tych usług - są to często wolontariusze nie pobierający pensji lub pracownicy, którzy oczekują od swej pracy nie tylko wynagrodzenia, ale i swoistej satysfakcji moralnej stąd ich zaangażowanie za „te same pieniądze” często jest większe niż w innych typach instytucji. Po drugie, koszty administracyjne w organizacjach społecznych są zazwyczaj niższe niż w instytucjach innego typu. Z oczywistych powodów obniża to koszty wytworzenia usługi.

Dodatkowo istnieje sytuacja, którą można nazwać „pozorną obniżką kosztów”, występująca wtedy, gdy organizacja pozarządowa czerpie fundusze na produkcję usług z kilku źródeł. Każdy z donatorów ma poczucie własnego wkładu w wytworzenie usługi, której wykonanie w całości wymagałoby znacznie wyższych kosztów.

3. Podwyższenie jakości usług społecznych

Samo istnienie organizacji pozarządowych powoduje znaczne podwyższenie jakości usług społecznych. Po pierwsze, należy to wiązać z istnieniem konkurencji zarówno pomiędzy organizacjami a administracją publiczną, jak i wewnątrz III sektora. Wymusza to poszukiwanie lepszych, tańszych, bardziej satysfakcjonujących odbiorcę usług. Monopol pomocy realizowanej przez administrację publiczną nie wymuszałby takich działań. Po drugie, jak mówi teoria „porażki kontraktu”, rynek może wymusić drastyczne obniżenie jakości usług na rzecz zwiększenia zysku w sytuacji gdy nabywca usług (np. pomoc społeczna) nie jest tożsamy z konsumentem tych usług (np. osoby starsze, upośledzone umysłowo itp.). Organizacje pozarządowe, których misją jest służenie tym osobom a nie zysk, mogą tu okazać się dużo bardziej godne zaufania.

W końcu organizacje pozarządowe często skłaniają się do aktywnego poszukiwania odbiorcy usług. „Oferowane produkty bądź świadczone usługi przez tego typu instytucje w znacznej części trafiają do biedniejszych warstw społeczeństwa bądź do tej części, która nie uświadamia sobie określonego rodzaju potrzeb” (Kidyba, Łobocki). Oznacza to, że pomoc ta częściej trafia do osób bardziej potrzebujących.

PRAWA OBYWATELSKIE W TRAKCIE REFORM
Powyżej scharakteryzowane zostały dwie funkcje, jakie pełnią organizacje pozarządowe w ustabilizowanych systemach. Jednak w trakcie transformacji ustrojowej nie tylko odbywa się pewna gra interesów, ale równocześnie tworzone są zasady tej gry. Oznacza to, że siła i znaczenie poszczególnych organizacji, a także całego sektora, zależą nie tylko od wkładu pracy, zaangażowania, zaplecza technicznego i pomysłu, ale także od czysto zewnętrznych, czasem w jakimś sensie przypadkowych wydarzeń (bo jak nazwać art. 118, jeśli nie zwykłym wypadkiem przy pracy).

Reforma administracji wiąże się z niebezpieczeństwem ograniczania praw obywateli. Czasem jest to konieczne i tylko chwilowe. Mimo to takie ograniczenie powinno odbywać się nie tylko pod społeczną kontrolą, ale także za społecznym przyzwoleniem. Wraz z decentralizacją zwiększa niebezpieczeństwo łamania praw obywatelskich na poziomie lokalnym. W tej chwili uwaga opinii publicznej skupia się głównie na prawach pacjentów lub prawach socjalnych poszczególnych grup społecznych i zawodowych, ale przecież reformy przekształcają rzeczywistość w wielu wymiarach. Konieczne jest więc poszukiwanie „systemu wczesnego ostrzegania”, który pokazywałby niewydolności  w kwestii przestrzegania praw obywatelskich nowo powstającego systemu.

Konieczny jest system ułatwiający obywatelom obronę swych praw. Jednak system poradnictwa obywatelskiego oparty na standardowych schematach pomocy (np. opracowywany obecnie przez Związek Stowarzyszeń Biur Porad Obywatelskich patrz A 9/98) powinien zostać uzupełniony o aktywne formy poradnictwa obywatelskiego.

Dotyczyć to będzie przede wszystkim sytuacji, gdy naruszane są prawa obywatelskie, ale nie ma bezpośrednio pokrzywdzonych (naruszanie prawa uderza w dobro wspólne np. niszczy się zabytki kultury czy tereny przyrodniczo cenne) lub gdy pokrzywdzony nie zdaje sobie sprawy ze swoich praw. Wtedy nie ma osoby, która zgłosi się do typowego Biura Porad Obywatelskich, a więc problem może zostać niezauważony przez opinię publiczną  tutaj ogromna rola przypada organizacjom pozarządowym, które powinny występować w imieniu obywateli. Potrzebne są więc Biura Interwencji Obywatelskiej, które pomogą obywatelom lub, w uzasadnionych przypadkach, wystąpią w ich imieniu. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia obywateli jako obrona przed samowolą władz, ale także z punktu widzenia władzy, która może skorzystać na takiej formie wczesnego ostrzegania, umożliwiającej uniknięcie otwartego konfliktu, strat spowodowanych wycofywaniem się z niepopularnych decyzji itp.

Prototypem takiej działalności mogą być tzw. Zielone Telefony. Co prawda, ich działalność koncentruje się na problematyce ochrony środowiska i przeciwdziałania zagrożeniom ekologicznym, wypracowano tam jednak pewne formy działań, które umożliwiają reakcję zatroskanym obywatelom, którzy widzą problemy, chcą zmiany a jednocześnie nie mają wystarczającej wiedzy, środków i czasu, aby swoje słuszne postulaty zrealizować. Ich działalność w chwili obecnej sprowadza się najczęściej do narzekania wśród przyjaciół lub pisania listów do gazet. Wydaje się, że można w tej sprawie zrobić wiele więcej.

Piotr Frączak

Pozycje cytowane:
• Dorota Ilczuk „Sektor non-profit w kulturze. Analiza instytucjonalno-finansowa fundacji i stowarzyszeń”,
• Andrzej Kidyba, Józef Łobocki „Instytucje non-profit w restrukturyzacji regionu”,
• Lester M. Salamon „Partnerzy w służbie publicznej. Zakres i teoria stosunków rządu z organizacjami nonprofit”

Artykuł pochodzi z niedziałającego już portalu NGOwatch, powstał przed rokiem 2003.