W latach 2006-2007 można było zaobserwować spadek większości wskaźników opisujących skłonności do wspólnego działania. Liczba działań związanych z aktywnością pomiędzy wyborami - kontaktowanie się z przedstawicielami władz, protestowanie, czy podpisywanie petycji - spadała z roku na rok i znacznie odbiegała od średniej europejskiej. Również dane z Diagnozy Społecznej 2007 dotyczące uczciwości Polaków, co ma znaczenie gdy mowa o sprawach wspólnych, wypadały pesymistycznie. Ponad 50% osób nie uważało za istotne nieuczciwych zachowań innych osób (niepłacenie podatków, czynszu czy jeżdżenie na gapę). Niejednoznaczne są również dane dotyczące zaufania społecznego Polaków, o którym można powiedzieć, że nie jest wysokie.

Ostatnie lata pokazują jednak bardziej optymistyczne wyniki - zwłaszcza w zakresie aktywności wyborczej. Stopniowo rośnie poczucie wpływu, które w 2008 roku wyrażało 30% badanych (w 2004 roku - 15%, a w 1999 roku - 11%). Dane te dotyczą poziomu krajowego i zmieniają się na wyższe, gdy mowa o mieście lub gminie. Na poziomie lokalnym najnowsze dane wskazują, że ponad 40% badanych deklaruje poczucie wpływu na sprawy społeczności, a ponad 50% angażuje się w pomoc sąsiedzką i na rzecz osób potrzebujących.

Przy tych stosunkowo niskich wskaźnikach zaufania społecznego, poczucia wpływu, zaangażowania w sprawy wspólne i wysokiej tolerancji dla zachowań nieuczciwych wobec dobra wspólnego, w Polsce istnieje zjawisko zwane „kontrolą społeczną". Przez ostatnich 10 lat poświęcono sporo wysiłku jego celowemu rozwijaniu. Efekty należy oceniać na tle danych dotyczących wartości i postaw społeczeństwa, a okrągła rocznica jest dobrym pretekstem do podsumowań.

Czym jest kontrola społeczna?

Organizacje zajmujące się kontrolą społeczną (zwaną również społecznym nadzorem) posługują się monitoringiem, czyli metodą systematycznego obserwowania zgodności działania władz z istniejącym prawem bądź obserwacją funkcjonowania wybranego prawa. Metoda ta wymaga przygotowania zestawu zagadnień, które będą obserwowane i kryteriów ich oceny. Zaplanowana metodologia musi uwzględniać spojrzenie na problem w obiektywnym świetle i w kontekście prawno-instytucjonalnym. Źródła istniejących problemów mogą być bowiem ukryte, a obserwowane bez monitoringu zjawiska mogą być mylące. Wszystkie działania organizacji monitorującej powinny być dokumentowane. Wyniki obserwacji mają służyć osiągnięciu konkretnych rezultatów. Mogą one przykładowo dotyczyć zmiany wadliwego działania w zakresie realizacji danego prawa; wprowadzenia odpowiednich procedur i eliminacji patologii bądź wprowadzenia rozwiązań biorących pod uwagę interesy osób, które realizowana polityka krzywdzi. Hasła monitoring, dokumentowanie czy zmiana stają się zatem definicyjnymi cechami społecznego nadzoru.

Przy omawianiu działań strażniczych warto również pamiętać o tym, że umiejętność sprawowania nadzoru społecznego kształtuje się w działaniu i wymaga nieustannego dokształcania się. Trzeba znać prawo już na wstępie, stopniowo jednak odkrywana rzeczywistość dostarczy nam jeszcze większej wiedzy, na której będziemy opierać nasze kolejne działania.

Historia myślenia o społecznym nadzorze w Polsce

Niekwestionowanym liderem w działaniach strażniczych w Polsce - dotyczących praw człowieka - jest Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Historia działania tej organizacji i jej doświadczenia w monitorowaniu władz sięgają jeszcze czasów niedemokratycznych. Większość organizacji zajęła się jednak tematem po 2000 roku. W ciągu 10 lat jedną z najbardziej skutecznych inicjatyw stał się Program Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego, który systematycznie zajmuje się obserwowaniem procesu stanowienia prawa, prawami osób sygnalizujących nieprawidłowości w instytucjach publicznych, monitorowaniem finansowania polityki oraz obietnic wyborczych dotyczących zapobiegania korupcji. Silne środowisko zbudowały organizacje ekologiczne obserwujące przestrzeganie prawa ochrony środowiska, praw zwierząt i wydatkowania środków publicznych w tym zakresie.

W 2004 roku w Fundacji im. Stefana Batorego powstał program grantowy dla organizacji strażniczych, a w 2007 we współpracy ze Stowarzyszeniem Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, Fundacja stworzyła program wspierania organizacji strażniczych. Z myślą o organizacjach zajmujących się kontrolą społeczną organizowane są szkolenia, seminaria, dyskusje, powstał również portal wiedzy www.watchdog.org.pl. Obecnie słowa watchdog czy organizacja strażnicza stają się coraz powszechniej rozpoznawane w sektorze pozarządowym. I choć zmiana jest wyraźna, rozpoznawalność tego typu działalności, obserwowana w codziennych kontaktach, wciąż jest stosunkowo niewielka.

W następnych latach stopniowo zaczęli się pojawiać kolejni darczyńcy. Największego wsparcia udzieliły Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe (inicjatywa finansowana przez największe amerykańskie fundacje), Fundusz Phare i Środki Przejściowe (przedakcesyjne środki dla Polski), Fundusz dla Organizacji Pozarządowych (środki pochodzące z pomocy Norwegii, Lichtensteinu i Islandii) oraz środki z pomocy strukturalnej Unii Europejskiej. To wszystko spowodowała spore przyspieszenie rozwoju nadzoru społecznego.

Inicjatywy strażnicze w Polsce

Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, które jest organizacją strażniczą i zajmuje się między innymi analizowaniem tego, co dzieje się w zakresie nadzoru społecznego, przygotowało bazę danych zbierającą projekty, które otrzymały finansowe wsparcie od wymienionych donatorów. W 2010 jest ich około 300. Organizacji, które realizują tego typu projekty jest około 250 - niektóre z nich realizują kilka lub kilkanaście projektów.

Działania strażnicze obejmują różnorodne zagadnienia. Poza wspomnianymi już projektami ekologicznymi, prawnoczłowieczymi i antykorupcyjnymi, pojawia się wiele przedsięwzięć monitorujących sposób wydatkowania środków publicznych, dostęp do informacji, współpracę samorządu z organizacjami społecznymi i konsultacje społeczne. Sporą grupę stanowią działania na rzecz praw pacjentów. W tym zakresie dominuje Fundacja Rodzić po Ludzku, która zajmuje się opieką okołoporodową dla kobiet, jednak inne grupy pacjenckie takie, jak osoby seropozytywne, chore na nowotwory czy nerwowo chore, również mają swoją reprezentację w organizacjach strażniczych. Inną grupę działań stanowią te, które dotyczą zapobiegania dyskryminacji osób niepełnosprawnych, mniejszości etnicznych i narodowych, kobiet czy mniejszości seksualnych. Pojedynczo pojawiają się projekty dotyczące kultury i edukacji. Stosunkowo niewiele jest działań sprawdzających sądy, ale wydaje się że ten temat będzie się jeszcze rozwijał.

Ciekawym zjawiskiem jest wykorzystywanie w działaniach nowych technologii. Inicjatywy opierające się na ich zastosowaniu skupione są na prezentacji informacji z jakiegoś obszaru w przyjazny dla obywateli sposób. Przykładem może tu posłużyć działanie Stowarzyszenia 61, które zbiera oficjalne informacje o osobach pełniących wybieralne funkcje publiczne i umieszcza je w bazie danych na stronie http://mamprawowiedziec.pl/. Obywatel może tam się zapoznać z biografią osoby, jej aktywnością i sposobem głosowania. Innym przykładem jest portal www.sejmometr.pl gdzie z kolei bez trudu można śledzić informacje o pracach sejmu i zmianach prawa w Polsce. Dzięki dostarczonej informacji obywatele podejmują bardziej świadome decyzje wyborcze, a tym samym mogą rozliczyć polityków z podejmowanych działań.

Pojawiają się także krótkie i bardzo konkretne inicjatywy monitorowania wyboru osób na najwyższe stanowiska państwowe, np. Prokuratora Generalnego, Kandydatów na Sędziów Trybunału Konstytucyjnego czy Generalnego Inspektora Danych Osobowych. Na stronach internetowych poznać można wtedy biografie kandydatów, ich odpowiedzi na pytania zadane podczas realizacji monitoringu oraz informacje dla opinii publicznej na temat charakteru danego stanowiska, zakresu obowiązków i wymaganych kompetencji.

Jeszcze inne podejście przyjmują inicjatywy poświęcone przestrzeganiu konkretnego prawa, takie jak Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej (prowadzone przez Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich), które zajmuje się wzmacnianiem jawności w Polsce www.informacjapubliczna.org.pl. W zakresie prawa do prywatności taką inicjatywą jest Fundacja Panoptykon. Na poświęconych tematowi stronach znajdują się wszelkie informacje pomagające obywatelom chronić i robić użytek ze swoich praw.

Lokalne inicjatywy strażnicze

Osobną uwagę należy natomiast poświęcić lokalnym inicjatywom strażniczym, często niefinansowanym przez donatorów. Skalę tych działań trudno określić ze względu na to, że nie pojawiają się na listach dotacji oraz nie wiadomo czy wszystkie działania mieszkańców służące interesowaniu się działaniami władz mają charakter strażniczy. Na potrzeby niniejszej analizy - definiującej działania strażnicze jako stosunkowo trwałe, systematyczne i zobiektywizowane inicjatywy - można uznać że działań lokalnych jest niewiele. Część z nich pojawia się w opisywanej bazie danych, gdyż przez lata pracy osiągnęła umiejętność pozyskiwania środków. Część związana jest ze Stowarzyszeniem Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, które stara się identyfikować inicjatywy strażnicze w terenie, zwłaszcza jeśli ich działania związane są przejrzystością, kontrolą wydatków publicznych, wpływem obywateli na rządzenie i zapobieganiem patologiom życia publicznego. W Stowarzyszeniu odbywa się dyskusja o standardach etycznych, członkowie nieustannie rozwijają swoje kompetencje, a samo Stowarzyszenie identyfikuje istniejące lub dopiero pojawiające się problemy.

Problemem lokalnych inicjatyw strażniczych jest ograniczenie ich rozwoju. Nie mogą być finansowane przez władze samorządowe, a często są przez nie nawet tępione. Stosunkowo niewielu inicjatywom lokalnym udaje się walczyć w ogólnopolskich konkursach o finansowanie. Ideałem byłoby gdyby finansowali je sami współobywatele, ale jak już zostało we wstępie wspomniane - polskie społeczeństwo ceni inne wartości niż praworządność wyznawana przez strażników. Nie ufa też obcym - nie będzie zatem uważać tych, którzy walczą o uczciwość życia publicznego za wartych wparcia. Organizacja która działa lokalnie podejmuje się również wielu innych spraw, dlatego z czasem rezygnuje z działań strażniczych. W efekcie strażnikami lokalnymi są raczej osoby niezależne i pojedyncze, które z czasem zostają lokalnymi autorytetami. Jednak w wyniku stosunkowo nieprzystającego do głównego nurtu systemu wartości, niewerbalnych nacisków na rodziny osób podnoszących trudne kwestie czy na samych monitorujących oraz ze względu na wymóg nieustannego podnoszenia kompetencji i potrzebę samofinansowania, działania te wybiera stosunkowo niewiele osób. Zrzeszanie się na poziomie ogólnopolskim czy regionalnym pomaga rozwijać tę innowacyjną ideę. Od tych reguł istnieją też wyjątki, ale jest ich stosunkowo niewiele.

Kontrola obywatelska w Polsce

Przyjrzenie się sytuacji inicjatyw kontroli społecznej pokazuje, że sfera ta się rozwija. Stosunkowo niewielu prywatnych grantodawców i brak w społecznej świadomości przekonania o wadze tych działań są wprawdzie czynnikami hamującymi rozwój, ale odbywa się on niezależnie od przeciwności. Wydaje się zatem, że kontrola obywatelska - zwłaszcza w czasach, w których internet pozwala na szybkie dzielenie się informacją i mobilizowanie ludzi do działania, a ukrycie czegokolwiek staje się coraz trudniejsze - będzie sprawą znacznie bardziej powszechną. Oczywiście, jeśli społeczeństwo będzie chciało korzystać ze swego prawa. Zaryzykowałabym zatem tezę, że większym wyzwaniem na najbliższe pokolenia jest budowanie masowej świadomości istnienia prawa do informacji i egzekwowania praw obywatelskich, niż przekonywanie władz że mają się poddawać kontroli. Sądzę, że czas pokaże, iż coraz trudniej jest sprawować władzę w sposób zamknięty, nieprzejrzysty i abstrahujący od potrzeb społecznych.

Tekst został przygotowany w grudniu 2010 na spotkanie ukraińskich organizacji monitorujących, w  celu zaprezentowania polskich doświadczeń związanych z kontrolą społeczną.

European Social Survey 2007

http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2010/K_029_10.PDF

http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2010/K_010_10.PDF

Mówienie o konieczności „kontroli społecznej"  intensywniej pojawiło się około 2000 roku, ponieważ wiele reform zostało już wprowadzonych, Polska podejmowała szereg działań mających pomóc w osiągnięciu standardów kraju członkowskiego Unii Europejskiej, jednak szybkiemu tworzeniu nowych ram prawnych nie towarzyszyło często faktyczne zmienienie zachowań funkcjonariuszy publicznych, sposobu działania instytucji publicznych i przestrzeganie prawa. Przy okazji pojawiało się wiele patologii, na które przez lata nie zwracano uwagi w  imię szybkiego rozwoju gospodarczego.